Propaganda de Medicamentos. É possível regular?

   

Álvaro Cesar Nascimento

Este estudo – concluído em 2007 e desenvolvido no âmbito do Curso de Doutorado no IMS/UERJ, na área de concentração Planejamento, Administração e Políticas de Saúde – dá um passo adiante em pesquisa anterior, também realizada pelo autor no âmbito do Curso de Mestrado no mesmo Instituto, que analisara de forma crítica o modelo regulador da propaganda farmacêutica para grande público adotado pela Anvisa a partir da Resolução 102/2000 (RDC). A continuidade da pesquisa no âmbito do Doutorado buscava enfrentar o desafio de, para além da análise crítica feita anteriormente, desenhar um modelo regulador alternativo que superasse as fragilidades do que estava em vigor.

Portanto, o estudo partiu do pressuposto (resultado da pesquisa anterior) de que as práticas utilizadas pela propaganda farmacêutica para grande público no Brasil – desenvolvidas pela indústria farmacêutica, agências de publicidade, empresas de comunicação e comércio varejista de medicamentos – visam fundamentalmente elevar o consumo destes produtos no País, minimizando a importância da qualidade da informação prestada à população. Estas práticas utilizadas pela propaganda farmacêutica se transformam em instrumentos de uma evidente pressão mercadológica destinada a criar supostas necessidades terapêuticas que levam ao consumo de produtos que possuem significativos riscos, com possibilidade de que se multipliquem reações adversas com seu uso incorreto, irracional, abusivo e muitas vezes perigoso.

A análise do modelo regulador brasileiro demonstrara que ele incorpora cinco significativas fragilidades:

1a – A Anvisa se apóia em um modelo regulador da propaganda de medicamentos cujas ações de proteção à saúde só são implementadas a posteriori do acometimento do crime sanitário, isto é, após a veiculação da peça publicitária irregular, quando o risco já se estabeleceu. Entre a veiculação da publicidade – através da TV, rádio, jornal, revista, outdoor, cinema, teatro, cartazes em estabelecimentos, busdoor, pontos de ônibus, folhetos promocionais, placas em campos de futebol, etc. – e a tomada de eventuais medidas coercitivas transcorre um período de tempo que transforma a ação reguladora em uma atividade que desconsidera a importância da prevenção ao agravo.

2a – Esta fragilidade do modelo regulador tem sua magnitude agravada pela grande quantidade de infrações cometidas pelos responsáveis pela veiculação de peças publicitárias de medicamentos: a indústria farmacêutica, as agências de publicidade, os veículos de comunicação e o comércio varejista de produtos farmacêuticos. Segundo a própria Anvisa, entre 6.004 propagandas avaliadas entre 2001 e 2004, mais de 90% delas desconsideravam a legislação reguladora, sendo que o artigo mais infringido é, justamente, o que obriga a citação das contra-indicações que aquele determinado produto possui.

3a – As multas efetivamente arrecadadas pela Anvisa, quando ocorrem as irregularidades, têm valor irrisório (menos de 1%) frente ao total de gastos com propaganda realizados pelo setor, o que transforma a ação punitiva em mera formalidade.

4 a – Não há mecanismos eficientes que impeçam que mesmo os valores irrisórios cobrados nas multas aplicadas pela Agência sejam transferidos pela indústria para o preço dos medicamentos (prática comum relativa ao conjunto dos demais gastos com publicidade de seus produtos), sendo finalmente pagos pelo próprio consumidor.

5 a – Ao tornar obrigatória a inserção da frase “AO PERSISTIREM OS SINTOMAS O MÉDICO DEVERÁ SER CONSULTADO” ao final de cada propaganda, o atual modelo regulador estimula pelo menos o primeiro consumo incorreto, inconsciente ou irracional de medicamentos. Na verdade, a mensagem inserida após cada anúncio publicitário deseduca a população, no sentido de que fortalece a já existente cultura da automedicação, pois transmite a mensagem de que “PRIMEIRO TENTE POR SI MESMO ENCONTRAR O MEDICAMENTO QUE LHE TRAGA A CURA, COMPRANDO O PRODUTO QUE JULGAR MAIS CONVENIENTE. CASO NÃO OBTENHA SUCESSO, PROCURE O PRESCRITOR COMPETENTE PARA AJUDÁ-LO”. Essa lógica contida no modelo regulador presta, na verdade, um inestimável papel à indústria, às empresas de mídia e ao comércio de medicamentos, e não à sociedade a quem deveria proteger.

Com base nestes pressupostos, o percurso metodológico utilizado neste estudo se propunha a enfrentar o desafio de responder à seguinte pergunta: quando se trata de propaganda de medicamentos, é possível regulá-la? Tendo o objetivo de não repetir experiências que comprovadamente estabelecem apenas uma aparente regulação, o estudo analisou alguns exemplos de práticas do marketing farmacêutico no Brasil e no mundo; o impacto regulador de três estatutos internacionais que impactam o setor (duas Diretivas da União Européia que tratam de propaganda enganosa e uma que estabelece um código comunitário relativo aos medicamentos para uso humano); a avaliação destes estatutos feita por  entidades de defesa do consumidor européias no que eles se propõem a proteger a saúde dos cidadãos através da diminuição do risco sanitário; a legislação reguladora brasileira no setor de propaganda de medicamentos (leis, decretos e códigos que tratam do tema, além da RDC 102/2000 da Anvisa), comparando-a com modelos reguladores adotados em outros países; e finalmente o processo da Consulta Pública 84/2005 da Anvisa, que se propunha a alterar o modelo regulador da propaganda de medicamentos no Brasil, identificando nele as diferentes linhas de argumentação e interesses que cercam o tema, assim como as posições da indústria farmacêutica, dos meios de comunicação, das agências de publicidade, dos consumidores e da comunidade científica.

Para cumprir este percurso metodológico, foram utilizadas, basicamente, sete fontes de referência:

  1. A edição especial da Public Library of Science (PloS) Medicine, de maio de 2006, onde vários artigos analisam a produção e a promoção de doenças com vistas a elevar o uso de medicamentos.
  2. As duas diretivas da União Européia (UE) que impactam as práticas do marketing medicamentoso. Uma que visa a proteger os consumidores frente às práticas da propaganda enganosa e outra que trata especificamente da propaganda de produtos farmacêuticos, no âmbito do código comunitário sobre medicamentos de uso humano.
  3. As conclusões de pesquisa realizada pela Consumers International com financiamento da própria União Européia – a respeito das irregularidades praticadas pelo marketing farmacêutico em vários países europeus.
  4. As legislações reguladoras que, com vistas a diminuir o estabelecimento do risco sanitário e proteger a saúde da população, impactam a prática da propaganda e do marketing farmacêutico no Brasil.
  5. Os dados do Projeto de Monitoração da Propaganda de Medicamentos no Brasil, realizado sob a coordenação da Gerência de Propaganda de Produtos Sujeitos à Vigilância Sanitária da Anvisa.
  6. O processo relativo à Consulta Pública 84/2005 da Anvisa, com vistas a alterar a Resolução de Diretoria Colegiada (RDC) 102/200 que regulava a propaganda de medicamentos no Brasil, incluindo os posicionamentos do setor regulado, Governo e entidades representativas de consumidores e da academia.

7.   Os debates travados durante três anos (2005–2007) na Câmara Setorial de Propaganda da Anvisa, a respeito da regulação da propaganda de medicamentos, incluindo uma análise da participação social naquele fórum e as iniciativas da Gerência de Propaganda da Anvisa nos campos da regulação e da “educação para a saúde”.

No âmbito do percurso metodológico adotado, algumas fontes de referência corresponderam apenas parcialmente às expectativas e estratégias inicialmente construídas. Mesmo tratando do tema em estudo (qualidade da informação sobre produtos farmacêuticos na propaganda disseminada para o grande público e as políticas voltadas para a elevação de seu consumo), algumas fontes inicialmente identificadas não se debruçaram exatamente sobre a questão da propaganda e menos ainda sobre sua regulação. Foi o caso da edição especial da Public Library of Science (PloS) Medicine. Seus artigos analisam de forma bastante ampla as várias práticas de “produção” e/ou promoção de doenças (“disease mongering”), com vistas a elevar o uso de medicamentos, mais como política corporativa das empresas farmacêuticas do que como peça de propaganda para grande público. Dessa forma, a opção por utilizar o material nela encontrado teve como objetivo maior analisar exemplos de práticas mercalógicas voltadas para a expansão de uso dos produtos farmacêuticos (boa parte deste esforço voltado para prescritores, farmacêuticos e estudantes), do que exatamente aprofundar os mecanismos de comunicação utilizados junto ao público em geral.

O material da PLoS Medicine de fato introduz o estudo em uma seara onde a “produção de doença” é um mecanismo que impacta a propaganda de medicamentos para grande público, mas não é o tema central. Resumindo: a política de “disease mongering” forma o mosaico da análise sobre a qualidade da informação disseminada pela indústria, agências de publicidade, meios de comunicação, comércio varejista e os interesses nela contidos, mas não toca especificamente no tema da propaganda de medicamentos para grande público nem na sua regulação.

Já as duas diretivas da União Européia se inserem na análise dos modelos reguladores utilizados para constranger as corporações farmacêuticas e assegurar uma qualidade mínima da informação por elas disseminada, contemplando um dos objetivos da Tese. Neste campo, a dificuldade surgiu no fato de que a legislação da União Européia não é aplicada de forma automática em cada País-membro daquele bloco. Cada parlamento nacional, portanto, utiliza as diretivas como parâmetro para suas próprias legislações, podendo incorporá-las de forma integral ou não a seus estatutos locais. Assim, o parlamento europeu não ordena, mas preconiza determinada política pública, repetindo o formato das deliberações da OMS, por exemplo.

Tendo em vista a quantidade (em 2007, a União Européia era formada por 15 países) e a diversidade destas nações, optamos por nos concentrar nas duas diretivas continentais e incluir, logo a seguir à sua descrição e análise, a pesquisa da Consumers International (CI) sobre a efetividade destes estatutos reguladores na garantia de uma maior qualidade da informação sobre produtos farmacêuticos disseminada em cada país analisado.

A análise da pesquisa da CI (em convênio com associações de defesa dos consumidores locais e instituições de pesquisa) nos deu um quadro mais exato dos efetivos resultados dos estatutos reguladores preconizados pela União Européia, além de outros de caráter internacional (como os “Critérios Éticos de Propaganda de Medicamentos da OMS”) em um total de sete países europeus. O objetivo de inserir este estudo em nosso método de pesquisa visava ter em mãos o resultado efetivo das normas reguladoras nacionais frente aos mecanismos e práticas de marketing postos em prática por um grupo de 20 grandes empresas farmacêuticas internacionais, o que complementa a política de “produção de doenças” analisada anteriormente. Outro fator positivo para a inserção desta referência residiu no fato do foco do estudo estar centrado no marketing dos medicamentos de uso humano, sejam os sujeitos à prescrição médica, sejam os denominados “de venda livre” ou “de balcão”.

A partir destas análises, nosso percurso se dirigiu às legislações brasileiras que há mais de 30 anos buscam regular a disseminação de informações sobre produtos farmacêuticos para grande público. Com o objetivo de verificar sua efetividade, utilizamos os dados mais recentes (a partir de 2000) da monitoração da propaganda farmacêutica da Anvisa. A fragilidade destes dados consiste na inexistência de uma monitoração anterior à criação da Agência e da RDC 102/2000 (primeira Resolução sobre o tema pós-criação da Agência). De qualquer forma, os números coletados indicavam um nível elevado de irregularidades (90% das peças coletadas eram irregulares) e um leque de fragilidades evidentes no modelo regulador brasileiro, se cotizado com o europeu analisado anteriormente.

A comparação entre os dois sistemas reguladores indica uma diferença primordial: enquanto o modelo europeu incorpora a lógica da prevenção – através do mecanismo da Anuência Prévia pelos sistemas de vigilância sanitária das peças publicitárias a serem disseminadas para o grande público -, o sistema brasileiro mantinha (e hoje ainda mantém) uma monitoração e fiscalização pós-disseminação da peça publicitária, quando ela já produziu risco sanitário.

O passo seguinte do percurso metodológico objetivou identificar, no âmbito do processo da Consulta Pública 84/2005, os interesses em jogo e a postura da Agência reguladora frente às proposições de alteração do modelo. Os documentos (públicos) de manifestação do setor regulado relativo às alterações serviram de base fundamental para a análise, assim como as posições dos demais setores envolvidos. Neste aspecto, as posições do setor regulado facilitaram a construção dos argumentos contrários à uma regulação mais rígida, já que se concentravam nas questões relativas a uma eventual “liberdade de expressão comercial” que estaria sendo ferida caso a proposição da implantação do estatuto da Anuência Prévia (nos moldes europeus) viesse a ser adotado no Brasil.

A presença do autor da pesquisa, com assento permanente, na Câmara Setorial de Propaganda da Anvisa (representado a Abrasco), foi essencial para o mapeamento completo das várias instituições envolvidas na questão para além do setor regulado, como as da academia, consumidores, profissionais de saúde, Ministério Público e gestores municipais e estaduais de Vigilância sanitária. O elemento que dificultou esta captação foi a falta de um debate mais profundo naquele fórum sobre as propostas encaminhadas por cada setor no âmbito da Consulta Pública 84/2005, debate este sempre exigido pelas instituições defensoras de uma regulação mais rígida, mas sempre adiado pela própria Anvisa, com a aquiescência do setor regulado. Os documentos oficiais das instituições representativas do setor regulado foram captados em maior número em seus sites oficiais e artigos na imprensa do que propriamente no âmbito da Câmara Setorial.

A análise deste conjunto de referências permitiu a construção de uma proposta de regulação da propaganda de medicamentos para grande público alternativa e que se coadunava com a realidade política (considerando a correlação de forças existente na conformação do setor farmacêutico e da Vigilância Sanitária hoje no Brasil) e a formação cultural de uma sociedade onde elementos como a automedicação foram se constituindo durante décadas. Neste sentido, a metodologia, a nosso ver, cumpriu com o objetivo inicialmente proposto, acrescentando novos elementos a um debate que tem crescido no âmbito do setor saúde no Brasil e em particular em relação às políticas de uso correto do medicamento.

A Tese pode ser encontrada na íntegra em:

http://bvsms.saude.gov.br/bvs/premio_medica/pdfs/trabalhos/mencoes/alvaro_nascimento_trabalho_completo.pdf

* Álvaro César Nascimento é Tecnologista do Departamento de Ciências Sociais da Escola Nacional de Saúde Pública da Fiocruz, Coordenador de Conteúdos da Página Eletrônica do Centro Colaborador em Vigilância Sanitária (Cecovisa) da Instituição.

ALGUMAS DAS REFERÊNCIAS UTILIZADAS

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NASCIMENTO, A. C. Propaganda de medicamentos. É possível regular?  In MATTOS, R. A.; BAPTISTA, T. W. F. Caminhos para análise das políticas de saúde, 2011.Online: disponível em ccaps.ims.uerj.br.

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