Sobre Política (ou o que achamos pertinente refletir para analisar políticas)

Tatiana Wargas de Faria Baptista

Ruben Araujo de Mattos

“(…) a desgraça dos que não se interessam por política é serem governados pelos que se interessam.”

(autor desconhecido apud Weffort, 2006)

1. Introdução

Um ditado popular bastante conhecido é taxativo em dizer que ‘Política não se discute’. Neste texto, buscaremos exercitar exatamente o contrário, queremos discutir e refletir sobre política, entender por que e como a política passou a ser entendida como um espaço de discussão de poucos ou para poucos, e explorar possibilidades de entendimento da política de modo a potencializar a participação e compreensão dos diferentes sujeitos neste debate.

Assim, pode ser interessante iniciarmos esta reflexão pelo sentido de política que é usualmente utilizado e que atravessa muitas de nossas práticas.

Quando as pessoas se referem à política, quase invariavelmente, a reduzem às ações promovidas pelas instituições de governo no âmbito de um território, como as ações do poder executivo, legislativo ou judiciário. Ou seja, referem-se ao aparato político-governamental (aparelho estatal) e a seus representantes, assumindo uma concepção de política que se define a partir da percepção da atuação de um conjunto restrito de instituições e grupos da sociedade (governantes e interessados), que tem a função/tarefa de desenhar os rumos de um Estado a cada tempo.

Este é um sentido possível de política, não o único, mas é o que parece prevalecer. E por quê? Por que se parte de um entendimento de política associado apenas às práticas de governos e às instituições estatais?

Talvez uma chave de resposta para esta questão seja buscar o sentido de Estado que sustenta esse entendimento de política e entender em que momento da história passou-se a adotar tal concepção e o que isso pode indicar.

Ao que parece, toda vez que as pessoas associam política a Estado, parte-se da delimitação de uma diferença entre governantes e governados, de uma compreensão de Estado como um ente que atua na intermediação de interesses com vistas ao estabelecimento de uma ordem, de um bem comum. Com esse sentido, obrigatoriamente relaciona-se Estado a aparatos organizacionais, ou àquilo que reconhecemos como governo. Com isso também se restringe a discussão de política a este âmbito. Esta associação não é nova, ao contrário, pode-se dizer que se delineou na própria trajetória de constituição do chamado ‘Estado Moderno’ e encontrou respaldo teórico nas primeiras análises de pensadores sociais em meados do século XVIII (BOX 1 – De como os pensadores de uma época forjaram o Estado).

O discurso em torno da configuração de um Estado Moderno desenvolveu-se em contraposição à ideia da ordem natural, eterna e religiosa, que pautava a prática de Senhores soberanos e da Igreja no Estado antigo. Numa perspectiva histórica, esta passagem de um pensamento ‘arcaico/antigo/medieval’ para um pensamento ‘moderno’ do Estado foi resultado de diferentes contribuições teóricas e sociais, advindas da filosofia, da economia, da política, e de tantas outras disciplinas, tendo se configurado num cenário de grandes transformações econômicas, políticas, culturais e sociais, por que passou a humanidade e, primeiramente o mundo ocidental desde o ‘longo século XVI’[1]. Este processo de transformação não foi necessariamente contínuo ou linear, mas acabou por levar ao delineamento de uma nova forma de organização do Estado que se configurou sob o argumento da racionalidade e liberdade do homem para definir as regras que garantiriam a ordem social.

Neste contexto, a mudança de status do homem foi também acompanhada pela mudança das atribuições dos Senhores, dos Príncipes e da ordem estatal, forjando a criação de uma nova racionalidade de Estado[2], capaz de elaborar métodos e formas de ordenamento que passariam a poder influir na organização política e social, regrando a própria maneira de governar a vida em comunidade.

Na Europa ocidental este processo se apresentou de forma mais acabada e terminou por se constituir como um modelo para se pensar a organização estatal, minimizando as diferenças, mesmo aquelas presentes no interior da Europa. Foi neste âmbito que se delimitou a ideia de Estados nacionais, constituindo o eixo fundante de uma nova ordem territorial e de relações entre países. Os Estados desenvolveram formas de controle sobre os territórios e também lideraram processos de expansão pelo mundo. Da expansão, conquista e espólio constituiu-se um sistema-mundo com Estados-Nação e relações interestatais (BOX 2 – Wallerstein e a ideia de sistema-mundo).

Um trecho da leitura de Fiori (2007) ilustra bastante bem a passagem e transformação dos Estados:

O objetivo da conquista não era mais, necessariamente, a destruição ou ocupação territorial de outro Estado, poderia ser apenas a sua submissão econômica. Mas a conquista e a monopolização de novas posições de poder político e econômico seguiram sendo a mola propulsora do novo sistema. E foi dentro dessas unidades territoriais expansivas que se forjou o “regime de produção capitalista”, o qual se internacionalizou de mãos dadas com os seus “Estados-impérios” globais (Fiori, 2007: 28)

De toda esta mudança nasceu a ideia de que os governos deveriam atuar em territórios e sobre populações, e em especial sobre os fluxos de produção. A população passou a ser compreendida como um corpo social localizado em um território e ao governo definiu-se à atribuição de estabelecer o controle das populações e dos movimentos que se fazem entre territórios, com as entradas e saídas de pessoas e de produtos. Com isso, inventou-se outra maneira do Estado atuar sobre as pessoas e de se exercer o poder, tudo em nome de uma dada segurança. Governar um Estado passou a significar gerir bem uma população em seu território, e estabelecer mecanismos de controle social com determinado embasamento racional (Box 3 – Estado, população e burocracia).

Foi, então, no cenário desta nova ordem da razão de Estado e num contexto de conflitos e lutas entre grupos que se firmaram novos pactos e arranjos institucionais. O poder soberano começou a sofrer restrições e surgiram limitações concretas do poder daquele que governava, estabelecendo regras sobre como se deveria governar e do que seria um ‘bom governo’. As primeiras Cartas Constitucionais passaram a expressar as novas regras para delimitação dos territórios e para a atuação dos Estados, levando a repartição do poder de governo em diferentes atribuições (legislar, executar e julgar) e com a definição de distintas formas de participação e constituição dos sistemas políticos (como as Monarquias e as Repúblicas). Tratou-se, assim, da configuração de uma racionalidade de Estado com regras constituídas para limitação da atuação tanto dos governos como das pessoas, num pacto estabelecido de liberdade e restrição mútuas em favor de uma ordem social e de um modo de reprodução da vida embasado no modo de produção do capital. Assim, definiu-se o modelo de liberalismo político, econômico e social do Estado Moderno, tendo como ferramenta de poder a disciplina, capilarizada nos novos Estados, com mecanismos de controle social da população e do território.

Nesse sentido, o liberalismo do Estado moderno refere-se à gestão da liberdade, remete a esta nova ‘arte governamental’ que é obrigada a produzir liberdade e a organizá-la em nome de acordos que sustentam o arranjo político e econômico dos Estados. Não se trata, pois, de um liberalismo do ‘seja livre’ sem limites, ao contrário, em nome da liberdade definiu-se mecanismos de coerção e restrição de poder, com limites para as pessoas comuns e para os governantes, no interior dos Estados e na relação entre eles. Foucault sintetiza bem essa leitura:

(…) essa prática governamental que está se estabelecendo não se contenta em respeitar esta ou aquela liberdade, garantir esta ou aquela liberdade. Mais profundamente, ela é consumidora de liberdade. É consumidora de liberdade na medida em que só pode funcionar se existe efetivamente certo número de liberdades: liberdade de mercado, liberdade do vendedor e do comprador, livre exercício do direito de propriedade, liberdade de discussão, eventualmente liberdade de expressão, etc. A nova razão governamental necessita portanto de liberdade, a nova arte governamental consome liberdade. (…) É necessário, de um lado, produzir a liberdade, mas esse gesto mesmo implica que, de outro lado, se estabeleçam limitações, controles, coerções, obrigações apoiadas em ameaças, etc. Temos evidentemente exemplos disso. É preciso haver liberdade de comércio, claro, mas como poderá ela efetivamente se exercer se não se controla, se não se limita, se não se organiza toda uma série de coisas, de medidas, de prevenções, etc. que evitarão os efeitos de hegemonia de um país sobre os outros, hegemonia essa que teria precisamente por efeito limitar e demarcar a liberdade de comércio? (Foucault, 2008: 86 e 87).

Ou seja, foi em nome de uma dada liberdade que se constituíram os limites da ação do Estado e dos homens. O ser livre neste caso só se mantém em relação, só é possível de existir mediante regras e limites estabelecidos para dentro do território do Estado e na relação entre Estados. A liberdade é cerceada por estas regras, mais ou menos restritivas, a depender da época e do lugar. Assim, cada país no decorrer da história definiu regras que garantiram maior ou menor liberdade aos indivíduos, admitindo, inclusive, situações de cerceamento do direito individual, seja no âmbito civil ou político. Portanto, mesmo com a limitação da liberdade, afirmou-se neste momento um modelo de Estado pautado na ideia de liberalismo, o que diferenciava-se do entendimento de Estado anterior, que se impunha pela força e ameaça, com invasão e destituição de poder e sem qualquer respeito às liberdades individuais.

Com esta compreensão de liberalismo instituiu-se outra forma de entender o papel do governante no Estado e também constituiu-se uma nova institucionalidade que alimentou um novo entendimento do homem na relação com o Estado. O homem ganhou paulatinamente o status de cidadão (homem da cidade), passando a ser visto[3] como portador de uma identidade nacional e, portanto, detentor de direitos. O reconhecimento dos indivíduos como detentores de razão e como integrantes deste corpo estatal foi também o reconhecimento da liberdade dos sujeitos para atuar no e pelo Estado. Como se o Estado representasse o homem e vice-versa. O homem passou a ser entendido não mais como o escravo ou o servo, mas o trabalhador, a força do Estado, a identidade de uma nação (Box 4 – Marshall e as três ondas de expansão de direitos).

E foi também desde o início de todo esse processo que os aparatos estatais assumiram formas muito semelhantes em vários países, o que possibilitou Max Weber caracterizar, no início do século XX[4], o conceito de burocracia, referindo-se ao aparato técnico-administrativo do Estado, formado por profissionais especializados, selecionados segundo critérios racionais e que se encarregavam de diversas tarefas importantes dentro do sistema, sendo responsáveis por várias áreas relacionadas aos interesses coletivos da sociedade.

Weber alerta que a burocracia, da maneira como foi definida acima, sempre existiu em todas as formas de Estado, desde o antigo até o moderno. Contudo, foi apenas no contexto do Estado moderno e da ordem legal que a burocracia atingiu seu mais alto grau de racionalidade, expandindo-se como um modelo universal.

A compreensão do modelo universal é um ponto importante. O Estado moderno delineia-se com a pretensão da universalização, pois não se tratava mais da afirmação de um Estado isolado e com organização absolutamente particular. O Estado que se sustenta a partir da modernidade apenas se estabelece como os Estados, no plural, devendo manter uma organização política, econômica e social de sistema-mundo articulado. Foi este o projeto de Estado que se difundiu da Europa para o mundo desde o longo século XVI.

Mas, há que se considerar que a expansão pelo mundo deste modelo de Estado não se deu de forma homogênea ou linear, houve diferenças importantes na forma de organização e lógica dos Estados no mundo oriental ou mesmo dos Estados que constituíram caminhos próprios e descolados do Norte, como no caso do Sul. Ou seja, é importante reconhecer que não existe uma única dinâmica de organização dos Estados, porque diferente do que se quer fazer crer, o Estado não é um ente ou corpo imutável, uma forma essencial e universal, o Estado é passível de mudanças e variações, especialmente em longos períodos (Box 5 – Os Estados de vida curta). O Estado é fruto tanto das relações políticas, econômicas e sociais de uma população em seu território, como da relação com outros Estados, o que lhes confere especificidades. Mas o que ainda é importante reconhecer é que em nenhuma mudança de organização estatal proposta nos últimos séculos se rompeu com a ideia liberal do Estado. Ainda não se configurou na história recente um outro modelo que se contraponha às ‘conquistas das revoluções’. O discurso liberal do Estado, que possibilitou afirmar o direito à propriedade, o direito de ir e vir, os direitos à participação política e à proteção social, tem se sustentado e aperfeiçoado nos últimos séculos, mantendo o controle de todo o corpo social e divulgando um padrão universal para a política, a economia e a sociedade, gerando tensões e contradições no âmbito de cada sociedade.

‘Estamos no aquário’, diria Foucault. Ou seja, a liberdade é uma forma de controle e a luta pela liberdade é uma luta de determinadas formas de controle por outras, este é o exercício de poder e não há possibilidade de se escapar disto (até mesmo porque não se trata de escapar, mas de se reconhecer esta construção). Assim, ainda que seja possível identificar mudanças expressivas na forma de organização dos Estados em diferentes países e nos momentos da história, com estabelecimento de novas regras institucionais, reconhecimento e ampliação de direitos e mesmo com tentativas de estabelecimento de outros modelos de produção, há um modelo de Estado que se sustenta como universal (uma vez que se expandiu por todo o mundo), que governamentaliza, que estabelece mecanismos de controle social das práticas e condutas de cada membro da sociedade, sendo reforçado e gerido por cada um.

Significa, então, que se instituiu um aparelho de Estado que passou a ter o poder de definir limites muito claros para intervir na vida social e que se estruturou com arranjos institucionais que assumiram como atribuição executar administrativamente as regras (Poder Executivo), discutir e definir as leis (Poder Legislativo) e julgar as distorções que se apresentam neste processo (Poder Judiciário). Este arranjo institucional de Estado não sofreu transformações no tempo e é justamente isso que o caracteriza institucionalmente.

Alguns exemplos são esclarecedores desta dinâmica.

O pacto keynesiano do pós-guerra estabeleceu uma definição importante de redução da ideia liberal do Estado na economia gerando uma intervenção estatal com políticas compensatórias na área social. Tal pacto poderia ser visto como um rompimento do modelo liberal, mas não foi, muito pelo contrário, o pacto se apresentou justamente para reforçar o liberalismo e garantir a estabilidade do processo de expansão e acumulação dos países. A intervenção do Estado na garantia de direitos sociais era uma condição, um limite necessário para a manutenção da economia. É neste sentido que o liberalismo articula o político, o social e o econômico, e recorre às regras de auto-regulação interna e externa para manter a ordem.

O liberalismo do Estado Moderno também conviveu nestes séculos com organizações de Estado que geraram em alguns momentos restrições à liberdade, como governos autoritários (ditaduras), estes casos também não feriram à lógica liberal, se sustentaram nela. Isto porque o que se manteve em jogo foi a capacidade do Estado de se afirmar como se fosse o representante legítimo dos interesses da população, ainda que ‘lançando mão’ de alguns atributos mais autoritários, que aliás são atributos inerentes ao arranjo estatal para manter a ordem interna, com o argumento de se garantir direitos fundamentais supostamente pactuados pelo conjunto da sociedade.

Por último, mesmo as críticas mais contundentes à forma de organização dos meios de produção e ao capitalismo, feitas pelo projeto socialista, não foram capazes de conformar outro modelo de Estado para se contrapor ao Estado liberal. Também o socialismo afirmou a separação de Poderes e o uso da autoridade política para definição das estratégias de governo, com aparatos para manutenção da ordem característicos do Estado.

Ou seja, o liberalismo não é um argumento apenas atrelado à lógica econômica dos Estados, trata-se também fundamentalmente de um argumento que vincula o político e o social, sem subordinação à economia. É a tríade político-econômico-social que dá sustentação ao pensamento moderno do que vem a ser o ‘bom Estado’. É claro que o que define ‘um bom Estado’ é também variável no tempo e espaço, o que também explica as diferenças entre os países e as transformações nas trajetórias dos mesmos.

Muito bem, toda esta trajetória mostra a associação do entendimento de Estado com a arte de governar. Tal entendimento fundamenta uma concepção de organização estatal, de política e de homem moderno que ainda hoje reconhecemos e alimentamos. Desde a constituição deste argumento em torno de um Estado racional buscou-se fundamentar teoricamente as escolhas e rumos dos Estados. Todas as teorias de conhecimento que partilhamos na atualidade estão sob a insígnia da modernidade. E foi nesta trajetória que se dividiu, por exemplo, o entendimento do Estado em diferentes áreas de atuação. Ao cientista político designou-se a tarefa de entender e tratar da política, ao cientista social o entendimento da sociedade e ao cientista econômico a economia. Mais adiante se atribuiu às ciências humanas o entendimento do homem. As três áreas de conhecimento desarticuladas – política, sociologia e economia – constituíram regimes de verdade próprios, campos próprios de conhecimento que passaram a operar com regras específicas. Ao fragmentar o conhecimento reforçou-se o discurso de uma racionalidade científica, o discurso de que existem pessoas capazes de desvendar a verdade de cada área de atuação do Estado, ou capazes de produzir um conhecimento ou de compreender melhor do que outros. Nesse contexto, passou a ser de atribuição da Ciência Política tratar das questões de interesse da política, de orientar o Estado na sua função de governar para o bem comum e, com isso, constituiu-se um discurso da verdade sobre o Estado com uma redução deste ao aparato governamental, restringindo o próprio entendimento da arte de governar e de política. O problema desta restrição foi a criação de uma invisibilidade da estratégia de poder governamental que opera neste projeto moderno, dificultando a explicitação da capilarização do governar na vida de cada indivíduo, de cada corpo[5]. Deixa-se de lado a análise do Estado naquilo que se produz nas práticas cotidianas da vida social (a arte de governar) para se falar das medidas legais e coercitivas que os governos adotam. Deixa-se de lado a compreensão de que a arte de governar é justamente utilizar-se de argumentos racionais para estabelecer o controle e a disciplina de um corpo social. Governos são hábeis em (re)produzir práticas neste modo de entender. E a ciência politica fez a redução da política aos aparatos e desenhou um modelo racional, com relações de causalidade, justamente assumindo o papel de uma razão de Estado para orientar políticas.

Mas, só se pode entender o Estado para além do governo (no sentido estrito) quando se mantém a relação entre economia, sociedade e política. Quando se percebe que o modelo de Estado tornou-se capilar no pensamento e na ação de cada indivíduo da sociedade; que o próprio entendimento de sociedade é uma construção dos novos tempos. Assim, para se apreender as políticas de um Estado não se deveria reduzir a análise ao que está visível, mas ao que se faz em nome do Estado e de sua suposta racionalidade, o como se faz e o por que se faz.

Assumir este ponto de partida para os estudos de política não significa, contudo, fugir do cenário do que é visível e palpável nos aparatos estatais, mas sim reconhecer a que eles se conectam, pois de outro modo ‘seremos governados por aqueles que se interessam’ pela política e que atuarão para mantê-la invisível.

De forma paradoxal, a potência de uma análise de políticas que considere essa dimensão de poder que torna invisível certos aspectos da política é exatamente a disputa pela garantia da afirmação do exercício da liberdade, levado às últimas consequências. Afinal, se a liberdade é o reconhecimento da necessidade de limites para se estabelecer a vida em sociedade, a análise de políticas pode ser vista como a mediação da conversa em torno desses limites, não devendo restringir-se aos aparatos governamentais e ao campo da ciência política. Isto significa apostar na perspectiva das micro-revoluções moleculares que ocorrem na vida cotidiana e a potência que têm para levar a mudanças num longo tempo, que só a história poderá contar.

2. Sobre o Campo de Análise das Políticas

Vimos que uma das características da construção do Estado Moderno foi o desenvolvimento de um argumento em torno à racionalidade do governar e que o efeito concreto deste movimento foi a constituição de um campo de conhecimento voltado para o estudo do Estado e da política, o campo da ciência política.

A expansão deste campo ocorreu entre os séculos XIX e XX, num contexto de crescente racionalização do Estado, e se estabeleceu em torno da ideia de que os governos poderiam, por meio do processo político, resolver problemas, não apenas os ‘econômicos’.

No início do século XX alguns analistas já se dedicavam a compreender a atuação dos governos e a analisar como temas e problemas eram incorporados nas políticas de Estado (como Dewey, em 1927). Na década de 1930, um importante personagem da política de Estado na Europa, JMKeynes, indicou que se os governos queriam ter maior sucesso em lidar com seus problemas era preciso reconhecer melhor as necessidades, subsidiando governos com informações. Nesta mesma década, Lasswell, analista social, introduziu a expressão policy analysiscomo forma de conciliar conhecimento científico/acadêmico com a produção empírica dos governos e também como forma de estabelecer o diálogo entre cientistas sociais, grupos de interesse e governo” (Parsons, 1995: 23).

Em 1951, no pós-Segunda Guerra, o argumento em torno da necessidade de um campo próprio de conhecimento para a análise das políticas se fortaleceu e Lasswell apresentou o conceito de policy sciences para definir um conjunto de métodos que tinham como objetivo investigar os processos políticos, sendo os resultados das análises contribuições para os governos (Lasswell, 1951).

Firmava-se, a partir de então, um campo de análise com foco na atuação dos governos e com o objetivo de orientar a ação dos mesmos, tendo como principal elemento de análise as políticas públicas, definidas como respostas dos governos às demandas, problemas e conflitos que afloram de um grupo social, sendo o produto de negociações entre os diferentes interesses, mediados pela racionalidade técnica, com vistas à manutenção de uma ordem. (Box 6 – Alguns conceitos de políticas públicas).

Com este conceito de política pública afirmou-se a ideia de que existe uma orientação política (do Estado) que é de interesse público e que atua, portanto, em função de um interesse maior, da própria sociedade, e que é a expressão daquilo que cada sociedade almeja. Afirmou-se também um entendimento de Estado e de política associado à uma concepção restrita de governo, aquela que valoriza o papel dos aparatos estatais. Neste entendimento, as políticas públicas passaram a ser reduzidas a um processo político racional, gerido pelos “representantes do Estado” (governantes a cada tempo[6]), que atendem a determinados critérios e normas de conduta supostamente pactuados socialmente. Por isso, falar de política pública no âmbito de discussão deste campo de conhecimento remete ao processo de construção de uma ação governamental para um setor, do que se denominou por algumas correntes ‘Estado em ação’, considerando recursos, atores políticos, espaços institucionais (arenas), ideias e negociação, como se fosse possível por um exercício analítico e racional prever e determinar mudanças, bastando para isso o uso da boa técnica analítica, o estudo e a análise dos caminhos de uma política pública. Tal construção reforçou uma divisão de papéis a serem exercidos pelo Estado e pela sociedade, como se existissem duas partes diferentes de um conjunto, que, no melhor dos mundos, se relacionam.

Mas seria possível constituir pesquisas sobre políticas a partir de outro entendimento de Estado e de políticas públicas? O que isto implicaria?

Bourdieu (2000) nos subsidia a pensar estas questões à luz do debate sobre a produção de conhecimento e a prática em pesquisa. Para o autor, um dos instrumentos mais poderosos da ruptura é a história social dos problemas, dos objetos e dos instrumentos de pensamento, quer dizer, do trabalho social de construção de instrumentos de construção da realidade social (como as noções comuns, papel, cultura, velhice, etc., ou os sistemas de classificação) que se realiza no próprio seio do mundo social, no seu conjunto, neste ou naquele campo especializado (p.36). Aceitar este convite é aceitar a dúvida radical e interrogar sistematicamente o que estamos a pesquisar. No caso das políticas, é possível questionar o que de fato tem se colocado como objeto central de análise pelo campo científico. Afinal, qual o sentido de se pesquisar para subsidiar governos? Trata-se de pesquisar os problemas enunciados pelo Estado no seu sentido estrito ou pesquisar na busca de problemas que não ganham espaço nas ‘agendas’ dos representantes estatais? Buscamos conhecer para afirmar uma única verdade ou para entender como e por que algumas práticas se reproduzem no âmbito de um Estado (no sentido amplo) e definem determinadas políticas e práticas das instituições?

Se o objeto de análise de uma política parte do pressuposto universal de que deve-se subsidiar a ação dos governos, a tendência será tratar dos problemas que são mediados pelos aparatos estatais da forma como são apresentados por estes, deixando de lado os problemas que não são privilegiados por este âmbito, ou simplesmente não localizando as questões que ficam por trás do enunciado de uma política e que talvez fizessem toda a diferença no debate político se travadas em diálogo. Assim, ganha relevância algumas perguntas do tipo: como e quem participa da definição dos problemas no âmbito dos governos? Os enunciados apresentados em torno de um problema são suficientes? Que problemas ficam de fora dos debates governamentais e quem se dedica a eles? O que cabe ao analista de política que tem a pretensão de produzir conhecimento? Afinal, quem pesquisa os problemas que não são reconhecidos como problemas de governo? Não deveria ser a ciência àquela a tratar do que o governo não prioriza e colocar em discussão o próprio Estado?

Com estas questões retornamos ao debate sobre o conceito e modelo de Estado que se apresentou na modernidade; da redução do Estado ao aparato governamental e da ausência de discussão em torno da arte de governar produzida por este Estado; da pretensão de universalidade deste modelo para a grande maioria dos países. Este modelo foi constituído a partir de alguns olhares, olhares da Europa, que não necessariamente consideraram a existência de outras diferentes histórias e trajetórias de sociedade. A quem serviu ou serve este modelo universal? Certamente a muitos países e grupos de poder, que durante séculos se firmaram como hegemônicos. É possível reconhecer hoje, pelo menos após o discurso de uma ‘crise dos Estados’ nos anos 1970/80[7], as diferentes institucionalidades e construções de Estado constituídas nos países; as diferentes formas de se constituir as políticas públicas; os conflitos e desafios que emergem nos diversos países, mesmo aqueles que iniciaram este processo. No momento atual, está nítida a transitoriedade do que vivemos como Estado colocando em suspenso as certezas e racionalidades que permeiam o debate político.

Deste modo, se partilhamos a crítica à concepção racionalista e universal de Estado talvez seja interessante buscar compreender as diferentes relações de poder que se estabelecem entre grupos sociais na construção das políticas em Estados específicos. Neste raciocínio, não é suficiente tratar os processos políticos apenas no que é aparente ou formalmente estabelecido; é preciso romper com uma visão normativa e descritiva das políticas e trazer o que há de vida na sua construção.

Isto tudo nos sugere que é necessário ir além deste modo formal de definição de Estado e de políticas públicas, buscando nas práticas sociais as formas de construção das políticas públicas em cada contexto. O Estado pode ser compreendido como mediador dos interesses sociais, mas também como a expressão da cultura, dos hábitos, das práticas e dos costumes de uma sociedade. O Estado se modifica e também mantém processos a partir dos diferentes movimentos que se estabelecem nos grupos sociais.

Neste entendimento de Estado também propomos outro entendimento de política. A política não pode estar restrita ao seu aspecto formal de enunciado oficial, a política precisa ser vista como uma prática de embates e conflitos de interesses, de posições e percepções do mundo, que produz acordos momentâneos e dinâmicos e que, em última instância, expressa uma forma historicamente construída de viver e reproduzir da sociedade. A política como resultado de uma disputa de poderes e saberes, na qual predomina um discurso sobre os demais, que aponta para certas possibilidades de pensamentos (ideias, conceitos) e caminhos, e exclui outras. Exclui do discurso oficial, mas não do cotidiano das instituições e das práticas.

Talvez, a partir desta discussão, fique um pouco mais fácil compreender os modos de operar das instituições e também as práticas sociais cotidianas de cada sociedade e que tanto trazem dificuldades como viabilizam políticas. No caso brasileiro, a trajetória de um Estado que nasceu colônia, que não teve feudo, que abafou seus conflitos (como as revoltas, escaramuças e guerras localizadas), que constituiu um povo diverso e maleável, pode ajudar a entender a dificuldade de se concretizar leis, a identificar os arranjos e laços personalistas, a localizar e compreender o ‘jeitinho’ na forma como passou a se aplicar na definição de políticas de governo ou nas relações pessoais e cotidianas.

Por tudo isso, não nos parece coerente entender os rumos do Estado brasileiro a partir de uma teoria geral e universal do Estado, de um Estado ideal. Mas este não tem sido exatamente o percurso do pensamento político brasileiro ou pelo menos não o que tem predominado. A leitura até aqui feita pelo pensamento político e social sobre o Brasil tem servido muito mais à manutenção e acomodação do que a mobilização, pautando-se também por esta concepção universalista de Estado. Se identificarmos as ideias e teses dos principais pensadores do Brasil, como Sérgio Buarque de Holanda, Raymundo Faoro, Caio Prado Jr, Florestan Fernandes e outros, reconheceremos muito facilmente um pessimismo sobre as condições de viabilidade de um projeto de mudança e uma explicação pautada a partir da referência aos países do Norte, em especial da Europa ocidental. E ainda que estes pensadores se coloquem à esquerda do pensamento político também acabam por ser capturados por uma interpretação que define na aposta universal a única chance de mudança. As opções políticas feitas na trajetória do Estado mostram-se como reflexo deste pensamento colonizador, que anula diferenças. Na prática, este modelo sustentou ou ainda sustenta o projeto de desenvolvimento do Estado e, de forma concomitante, a manutenção da desigualdade (tanto interna como entre os países)[8].

Mas será possível constituir um pensamento político crítico no Brasil, que rompa com o modelo universal e que valorize o que é a construção cotidiana das políticas, ressaltando as diferenças e conflitos? Não queremos com isso constituir uma nova racionalidade ideal, mas produzir narrativas de um pensamento implicado, que possibilite a percepção de que os processos em curso na nossa sociedade já se dão de forma ampla, ainda que pouco visíveis, sendo preciso trazê-los para discussão.

Esta é a aposta do texto: contribuir para um pensamento político crítico onde a análise de uma política valorize os processos e sujeitos (portadores de saber e poder) envolvidos na construção da ação política governamental e não-governamental e que produzem efeitos na sociedade, não se restringindo aos enunciados oficiais ou instituições formais.

Nesta perspectiva, a análise de políticas também se interessa pelas formas de intervenção adotadas historicamente pelas instituições, pelas relações entre atores públicos e privados, pela sociedade civil, pelos pactos, objetivos, metas e perspectivas dos diferentes grupos sociais em disputa, os conceitos e sentidos de política. Mas para este percurso de análise não dispomos de uma teoria geral ou modelos a priori, é preciso, ao contrário, reconhecer os caminhos específicos e dar visibilidade aos processos políticos concretos que dão sentido ao enunciado ou prática de uma política, pois é na prática política cotidiana das instituições e das relações sociais que podemos reconhecer elementos do nosso modo de constituir as políticas de Estado.

Mas como fazer esta análise?

Bom, esta não é exatamente uma pergunta que possa ser respondida. Seria no mínimo incoerente com o argumento deste texto propor um modelo lógico para análise de políticas públicas. Todo processo até aqui experimentado é de desconstrução de um ‘deve ser’ das análises. E para esta desconstrução talvez o primeiro passo seja o reconhecimento da implicação do analista com os objetos de pesquisa que define. A ciênciamoderna, também difundiu uma ideia de ciência neutra e distante dos objetos, o que trouxe implicações importantes para o desenvolvimento de estudos que coloquem em análise o próprio conhecimento e os pressupostos que este difunde. E quando o objeto de análise é uma política, seja ela institucional ou da prática cotidiana, o que está em jogo é o modo de andar a vida, aquilo que mobiliza os sujeitos e as instituições, o que necessariamente remete à implicação do analista no estudo. Seguindo este argumento não parece ser é viável ou mesmo prudente o analista distanciar-se do objeto, ao contrário, é preciso reconhecer no objeto aquilo que o mobiliza e que ele próprio re-produz. O processo de pesquisa é também neste sentido um processo de autorreflexão, reflexão sobre o objeto, mas principalmente reflexão do processo de construção e reconhecimento deste objeto pelo analista. Novamente é útil trazer para este diálogo a contribuição de Bourdieu, em especial a ideia de ‘objectivação participante’, como um exercício constante a ser feito para “reintroduzir na análise a consciência dos pressupostos e preconceitos, associados ao ponto de vista local e localizado daquele que constrói o espaço dos pontos de vista” (2000: 52); Bourdieu propõe uma prática de pesquisa que “requer a ruptura das aderências e das adesões mais profundas e mais inconscientes, justamente aquelas que, muitas vezes, constituem o “interesse” do próprio objeto estudado para aquele que o estuda, tudo aquilo que ele menos pretende conhecer na sua relação com o objeto que ele procura conhecer” (2000: 51).

Tal indicação parece servir muito bem como uma ferramenta para aqueles que pretendem explorar o nebuloso âmbito das políticas, especialmente porque de algum modo quando alguém se interessa por uma discussão de política já apresenta alguma implicação com o tema e já está de certo modo fazendo ou participando da política. Em geral, as pessoas que se interessam por estudos de política já apresentam algum entendimento da política em questão, já têm alguma relação com a política ou já têm algo a dizer sobre ela e estão buscando elementos de sustentação para seu pensar. Ou seja, se já há um interesse por analisar política é porque já ocorreu a entrada do analista no jogo e, por isso, não há como não se implicar e não se reconhecer nele; mas para se reconhecer também é preciso romper, sair do espaço da obviedade e do sentido normativo da política, sair do domínio daqueles que entendem de política para assumir a postura de quem não entende, mas que pode falar e refletir sobre ela; assumir que não se quer render-se ao domínio daqueles que pretensamente sabem o que é política.

A aposta, nesse sentido, é de que os estudos de política (ou quaisquer outros) tenham como eixo norteador as questões de pesquisa, definidas a partir das inquietações do pesquisador. O objeto, o foco do estudo e as estratégias de investigação refletem a capacidade do analista de se reconhecer e de enunciar as questões que o mobilizam. Assim, talvez seja interessante compartilhar alguns aspectos que temos observado nas pesquisas que realizamos sobre políticas de modo a potencializar o diálogo entre estudos e desafios que se apresentam para uma produção crítica do conhecimento. É na reflexão dialogada de diferentes estudos que buscamos caminhos para o desenvolvimento de análises críticas sobre as políticas em curso no âmbito de nosso Estado.

Cabe por fim indicar que este caminho nos faz romper com a ideia de que apenas um campo específico é capaz de consolidar conhecimento sobre políticas. Ou seja, assumimos que não precisamos nos restringir ao campo da ciência política para tratar de políticas, pois nos parece promissor recorrer a outros campos de conhecimento para colocar em discussão as questões que permeiam as políticas. Esse tipo de análise não nos tornará cientistas políticos, mas apenas analistas de política, produtores de conhecimento sobre políticas.

Neste texto estamos nos dedicando a tratar de políticas que se configuraram no denominado campo da saúde coletiva. De fato, as questões que mobilizaram este estudo nasceram das inquietações de pesquisa neste âmbito. A saúde coletiva brasileira com seu projeto de saber pautado pela interdisciplinaridade possibilitou uma mistura de campos de conhecimento talvez singular no mundo. Navegamos pela sociologia, economia, política, filosofia, biologia, psicologia e tantos saberes buscando conciliar o que é muitas vezes inconciliável. Mas talvez justamente por isso sejamos capazes neste momento de propor algo tão diferente do que seria a proposta de outro campo para se analisar políticas. Não se trata de abandonar os referenciais, mas usá-los a favor do conhecimento implicado, do conhecimento que tem um compromisso com o outro e a responsabilidade pelo bem comum.

3. Explorando Caminhos para a Análise de Políticas

Antes de iniciar esta seção e explorar os caminhos que temos seguido, é importante deixar claro que não esperamos esgotar aqui a discussão sobre os referenciais e metodologias para análise de políticas, muito menos visamos ofertar um passo a passo a seguir numa análise. Trata-se apenas de apresentar alguns exemplos de estudos e questões que têm nos mobilizado na análise de políticas de modo a compartilhar o que julgamos pertinente atentar em estudos desta natureza. No conjunto do material serão apresentadas diferentes perspectivas de análise e exploradas possibilidades de estudo e uso de técnicas. Assim, seguindo também a orientação do primeiro capítulo deste material, devemos evitar os horrores metodológicos e não constituir uma camisa de força metodológica que nos limite na reflexão dos nossos objetos.

O primeiro ponto que nos parece interessante de ser destacado na orientação aos estudos de políticas é a percepção de que qualquer política está associada a construções históricas e modos de operar próprios de cada realidade, de cada Estado. Toda política insere-se numa trajetória geral e também específica e constitui-se numa institucionalidade, que de alguma forma a condiciona e dá sentido. Os Estados são permeados por instituições que definem práticas e processam caminhos para a ação política cotidiana. Isso quer dizer que ao analisar uma política é preciso considerar primeiramente onde ela se insere na história geral, bem como reconhecer sua história específica.

Para analisar, por exemplo, os desafios na construção de uma política local de saúde mental é preciso considerar como esta política insere-se neste contexto, mas também entender seu significado na orientação política nacional e no debate em torno da reforma psiquiátrica e do diálogo com outras realidades. Ou seja, mesmo a análise de uma política local específica como a saúde mental remete a diferentes histórias, mais ou menos longas, que levam a desafios peculiares em cada realidade, porque são interpretadas e mediadas por instituições e sujeitos que estão em cada contexto. Significa reconhecer, portanto, que uma história específica faz parte também de uma história geral e que os desafios locais na construção de uma política são a expressão de dilemas nacionais, bem como de dilemas locais.

Mas recorrer à história não significa esgotá-la, pois esta é uma tarefa praticamente impossível. Não é factível que uma pesquisa aprofunde todos os aspectos relativos à trajetória de uma política e muito menos do Estado, nem é esperado que se faça. Assim, um caminho interessante que talvez possa dar conta do reconhecimento das diferentes histórias em curso e como elas afetam a política em análise seja a procura de indícios, vestígios, de sentidos em curso e disputa na construção dos argumentos de uma política. Trata-se de sair dos grandes marcos e acontecimentos de uma política, daquilo que se define como a política, para atentar para as pequenas histórias, para o inesperado, para aquilo que não se apresenta no documento oficial: os conflitos velados, o olhar e discurso diferenciado entre ganhadores e perdedores, o uso dos conceitos que se apresentam para debate, os acasos e contingências na construção das estratégias de política, o como foi se delineando o argumento em torno da política. A busca de indícios vem ao encontro das perguntas de investigação que devem servir como guia para se eleger o que aprofundar na leitura histórica, que caminho tomar.

Com este uso da história assumimos que a identificação de um enunciado de política não pode se limitar ao tempo imediato do enunciado, mas aos sentidos, saberes e práticas históricas que dão sentido ao enunciado no tempo. Os enunciados de uma política podem ser melhor compreendidos se reconhecemos as disputas históricas em torno dos conceitos, pois todo enunciado de política tem uma história, uma trajetória; um enunciado de política não aparece do nada.

Também é importante atentar que quando falamos de uma apropriação da história (de seus indícios) não a tratamos como um dado universal da realidade. Entendemos a história como narrativas construídas por diferentes grupos, porque partimos do entendimento de que não existe uma única história, mas diferentes histórias, que expressam o modo de raciocinar e constituir caminhos pelos grupos sociais num tempo e lugar. Ou seja, não se trata de buscar na história a verdade de um Estado e a linearidade de uma ação para daí extrair as respostas para os desafios da política, mas, ao contrário, trata-se de identificar os desafios e práticas concretas que sustentam e reproduzem os modos de andar e viver a vida num determinado contexto e tempo, ressaltando as descontinuidades e rupturas que não são aparentes, os acasos e contingências que possibilitaram uma determinada escolha de caminho, reconhecendo que não há uma evolução nos acontecimentos, mas uma política viva em construção constante, que eventualmente sofre rupturas importantes e que em outros momentos é apenas uma opção incremental de mudança. Por tudo isso, nos parece que mais importante que responder a pergunta ‘o que é uma política X’ talvez seja interessante buscarmos reconhecer os caminhos que fizeram a política se constituir como tal, como se construiu um argumento em torno da política.

Um exemplo deste uso da história num estudo de política pode ajudar a esclarecer o modo de análise aqui pretendido.

Numa pesquisa sobre a definição da seção saúde no âmbito do capítulo da seguridade social no Brasil na Carta Constitucional de 1988 buscou-se inicialmente um reconhecimento do contexto de emergência da proposta de saúde/seguridade social. Poderíamos chamar este primeiro movimento da pesquisa de análise de contexto, com a busca de elementos de identificação deste enunciado no momento em que se apresentou. Seguindo as pistas deste contexto chegou-se a momentos prévios do debate, anteriores ao processo de construção do texto legal, levando ao reconhecimento de uma disputa antiga (iniciada pelo menos 10 anos antes) entre diferentes grupos reformistas no interior do próprio debate da saúde – os reformistas da saúde e os reformistas da previdência. Com este movimento o estudo já iniciava um afastamento do contexto de curto tempo para iniciar o reconhecimento de elementos da história que remetiam a um tempo um pouco mais distante do momento constituinte. E ao retomar as histórias prévias foi possível verificar que o uso do termo ‘seguridade social’ apresentava-se bastante diverso, a depender do grupo/sujeito que o enunciava, não sendo esta uma história única. Tal fato tornou-se uma pista interessante para o entendimento da negociação política que levou à definição da seção da saúde no contexto da seguridade social, evidenciando conflitos que permeavam a proposta de consolidação do sistema de saúde. A explicitação do conflito revelou também a manobra de articulação de um grupo político conservador (o Centrão) no apoio ao projeto da saúde vinculado à proposta da seguridade e trouxe à tona o conflito e a contingência política da coalisão reformista. Assim, embora em discursos da política e em análises setoriais a constituinte tenha sido um marco importante, uma conquista do ‘movimento sanitário’, também é importante explicitar que o texto constitucional foi também uma não-conquista, um acordo circunstanciado, uma adesão mediada pela possibilidade de perda, uma aposta postergada para o momento político posterior. O estudo poderia ter apenas enfatizado as conquistas da Constituição de 1988 para a saúde (que certamente foram muitas) e a institucionalidade que se constituiu a partir de então, mas preferiu evidenciar os conflitos em torno à política proposta e suas implicações para o futuro da própria ação (e para a fragilidade da seguridade social no período pós-constituinte). Ou seja, ao ressaltar o conflito e apresentar os sentidos de uma política para os diferentes grupos buscou-se garantir uma análise franca e não-oficial do debate político, pois a definição da lei não significava necessariamente uma vitória. Assim, buscou-se reunir elementos para uma visão crítica da realidade e dos desafios para seu enfrentamento.

Enfim, este estudo não esgotou toda a história de construção da reforma sanitária ou mesmo abordou todas as condições institucionais e regras que estavam em vigor no momento constituinte, muito menos se dedicou a entender o conceito de seguridade; por outro lado, buscou entender o fio condutor do argumento que sustentou o pacto constituinte em torno da seguridade social e da saúde recorrendo a elementos tanto da história como da institucionalidade para construir o argumento do estudo e entender o como se constituiu tal proposta. Foram as questões de pesquisa que possibilitaram construir uma narrativa desta história com outros elementos de destaque que não apresentados em outras análises do mesmo período.

O segundo ponto de destaque nos estudos de política remete à compreensão de que são os sujeitos que fazem a história. Partimos do reconhecimento de que nenhuma política prescinde da participação de sujeitos e que existem diferentes inserções dos mesmos no debate político.

Os sujeitos são detentores de saber e exercem seu poder na mediação com outros sujeitos, que se organizam em grupos, definem organizações e instituem práticas[9]. A terminologia mais corrente nos estudos de política para tratar da participação dos sujeitos no debate político é ‘ator’. Preferimos a utilização da expressão ‘sujeito’ porque queremos ressaltar as histórias e implicações de cada indivíduo no processo político; o que cada um traz de contribuição para debate, ora representando interesses de grupos do qual participa, ora apresentando o seu próprio interesse, carregando conflitos e posições nem sempre claras no processo de negociação de uma ação política. Já a expressão ator remete à atribuição de papéis. Um ator é aquele que encena conforme um roteiro pré-estabelecido, não trazendo para cena suas próprias questões, no máximo as utilizando para dar vida a seu personagem.

Trazer os sujeitos para análise, e não restringi-los a atores, pode então possibilitar uma percepção dos sentidos e atribuições diversas de cada participante no debate político. Um parlamentar da bancada da saúde não pode ser visto simplesmente como um ator interessado na causa da saúde, é importante reconhecer suas diferentes inserções e atribuições. Se for um parlamentar eleito com uma base de apoio das instituições filantrópicas terá uma participação que tenderá a afirmar os interesses deste grupo. Mas ele também foi eleito por um partido e precisará atender as determinações deste quando solicitado, o que muitas vezes é contraditório com a orientação para a saúde (a votação da CPMF no ano de 2007 foi um exemplo explícito deste conflito). De outro modo este parlamentar tem sua base de apoio local e buscará responder a ela. Por fim, o parlamentar também tem projetos e visões de mundo e fará escolhas mediadas por esta perspectiva.

Todo esse relato nos permite perceber que não é factível supor a existência de uma representação a priori de um papel a ser exercido por um sujeito. Os sujeitos podem criar e forjar atuações no processo político, porque há um caráter fugidio e mutante que é próprio do ser humano em relação e que também se apresenta no debate político[10]. Nesse sentido, as práticas e os instituídos também sofrem transformações, pois há uma constante disputa que se capilariza nas relações entre os sujeitos e que impõe a cada tempo mudanças no rumo dos Estados.

Assim, nos estudos de política se restringimos a análise às representações formais e aos atributos esperados por cada grupo perdemos a oportunidade de visualizar a teia de relações e interferências que se apresentam no processo político e que se processam nas relações entre os sujeitos, ou seja, deixamos de colocar em análise como os representantes legais da política estabelecem as mediações com grupos externos ao poder institucional e também como apresentam seus próprios interesses.

O reconhecimento da interferência de participantes externos no processo decisório não é uma novidade. Um conhecido analista de política, Kingdon (1984), propôs a concepção de participantes invisíveis para indicar a atuação de diferentes grupos no processo decisório. Mas a ideia desta forma de participação como algo invisível talvez não seja suficiente para colocar em análise as redes de interação entre os sujeitos e a implicação daqueles que se encarregam de discutir as políticas, porque é mais do que invisibilidade, estes participantes que não se apresentam no processo decisório das políticas são de fato os que mobilizam a política. As demandas e questões da política não surgem da percepção técnica ou do olhar sobre a realidade de alguns poucos que participam diretamente do processo político, surge da interação e pressão destes chamados participantes invisíveis. Nesse sentido, tratá-los como invisíveis apenas dificulta o reconhecimento de como participam, do como interferem na decisão política.

Portanto, para que um estudo possa avançar na análise da participação dos sujeitos e das redes que estes integram é importante definir questões de pesquisa e metodologias de estudo que favoreçam a percepção dos sujeitos envolvidos. Não será a partir de uma definição prévia de quem participa do debate que se possibilitará enxergar estes sujeitos. As questões de pesquisa potencializam o reconhecimento de outros sujeitos ativos e participantes, que não necessariamente são os representantes oficiais do processo político. A invisibilidade ou visibilidade dos sujeitos participantes depende do ponto de vista do analista.

De novo, não se trata de partir de um dado universal de que existem sujeitos que fazem política, mas de identificar que sujeitos estiveram presentes em cada situação: quem entrou no debate e como entrou; as condições que permitiram o encontro de caminhos e opções antagônicas/divergentes; como cada um exerceu o papel de mediador das propostas de políticas; que redes de influência se estabeleceram; a fusão de interesses que mobilizou os sujeitos. Não é o óbvio, mas o que se esconde que muitas vezes importa para a compreensão sobre os sentidos de política que se afirmam nas práticas cotidianas de um Estado. Trata-se de colocar em análise como se estabelece a mediação destes diferentes olhares no debate político.

Retornemos ao exemplo da Constituinte e ao momento de articulação do Centrão. O Centrão era um grupo de parlamentares da ala mais conservadora da política que se articulou na segunda metade do processo constituinte para barrar algumas decisões que estavam em curso na definição do texto constitucional. Este grupo se articulou num momento de virada do governo Sarney, de perda do grupo mais à esquerda, e de rearticulação política dos grupos interessados em manter-se no poder. A composição do Centrão era bastante variada reunindo num grande bloco parlamentares de diferentes grupos, cada um com argumentos específicos para explicar sua associação. A conformação deste grupo e a associação destes diferentes parlamentares só se explicam em razão de um contexto político concreto, que se desfez no momento seguinte, rearranjando-se meses depois no contexto de eleição presidencial.

Esta articulação de grupos e sujeitos em torno de questões de política é o movimento constante do processo político. Alguns grupos surgem apenas para dar conta de questões conjunturais, outros se constituem numa trajetória, mas ainda esses sofrem transformações e não podem ser sempre reconhecidos como os mesmos. Vejamos novamente o exemplo do parlamentar que compõe a bancada da saúde. O fato de existir uma bancada da saúde poderia expressar que existe um conjunto de parlamentares que defende os interesses da saúde e que isto configuraria um grupo de representação da saúde. Contudo, os componentes desta bancada são muito diversos, eles são tanto representantes dos interesses da saúde como também dos interesses de religiosos, de partidos, de grupos minoritários, de mulheres, de corporações profissionais, do empresariado e outros. Portanto, a depender da questão em discussão a bancada da saúde poderá ser mais ou menos coesa. Três situações ilustram bem essa situação:

Situação 1: discussão em torno à descriminalização do aborto. Nesta situação, apesar dos argumentos apresentados pelo setor saúde sobre os efeitos gerados pela prática do aborto ilegal, a bancada da saúde não se apresentou coesa, ao contrário, a bancada religiosa se articulou para impedir a aprovação do projeto e o debate em torno da questão saúde ficou menor.

Situação 2 e 3: debate para a regulamentação da emenda constitucional 29 e votação para prorrogação da CPMF. Estas duas situações mostram a contradição interna da bancada em questões que envolvem uma mesma área, o financiamento. Na regulamentação da emenda explicitou-se a coesão da bancada mantendo-se favorável à aprovação do projeto. Os interesses de cada membro da bancada na aprovação da emenda não eram os mesmos, mas constituiu-se um consenso em torno à aprovação. Na votação da CPMF houve um recuo da bancada frente à orientação partidária, rompendo a coesão em torno do argumento da saúde. Neste caso, foi mais forte a representação dos interesses partidários do que dos interesses da saúde.

Portanto, não será pela análise per se da participação em um grupo (no caso a bancada da saúde) que se poderá concluir a representação de interesse de um sujeito. É preciso atentar caso a caso o que se constituiu em torno de um debate político. Nesse sentido, é complicado realizar um estudo que tenha como pressuposto a atuação de um grupo como se este fosse uma totalidade. Os grupos reúnem diferenças e para estudá-los é preciso atentar para os embates internos e divergências de interesse no interior do próprio grupo, que inclusive definem mudanças de rumo e posição no debate político no decorrer de um período.

Outro exemplo interessante remete ao debate em torno da lei do planejamento familiar (projeto que se apresentou no ano de 1991 no Congresso Nacional e que só foi aprovado no ano de 1996). Todo processo revelou uma mudança importante de posição do movimento feminista no que diz respeito à prática da esterilização cirúrgica. Num primeiro momento, o movimento tinha como posição a crítica à esterilização em massa das mulheres e a bandeira de luta para a conformação de práticas de planejamento familiar no interior do sistema. Como estratégia para enfrentar a situação da esterilização de mulheres e alavancar uma lei que assegurasse o direito da mulher ao planejamento familiar pressionou-se pela realização de uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI). A CPI serviria de argumento para sustentar o projeto de lei que inicialmente deveria se pautar na implantação de uma política de orientação e prática contraceptiva. A discussão da CPI levou à construção de novos argumentos e o próprio movimento feminista passou a ser demandante da laqueadura como uma opção contraceptiva. A regulamentação da esterilização tornou-se também um passo importante na luta contra a prática involuntária deste ato. A redação final da lei incorporou a esterilização cirúrgica na lei de planejamento familiar.

O que este caso mostra é uma mudança importante de um grupo social no debate político. Uma mudança que se processou em alguns anos e que estabeleceu num processo de conversa e explicitação dos conflitos em torno da prática de esterilização. Durante algum tempo a discussão no interior do grupo foi tensa e mediada por outros grupos, tanto de técnicos da saúde, como de outros movimentos sociais.

Este caso é também rico para análise de política por outras mediações que mobilizou. Após a aprovação do projeto pelo Congresso o mesmo foi vetado pelo então Presidente da República, Fernando Henrique Cardoso. O veto suscitou uma rápida articulação do movimento feminista e da saúde com o acesso imediato à Primeira-dama, Ruth Cardoso, solicitando sua influência junto ao Presidente. A manobra política de articulação foi tão rápida e eficaz que depois de alguns dias o Presidente solicitou ao plenário que efetuassem a derrubada do veto. Cabe indicar que a derrubada do veto é algo raro na Casa e exige a articulação de no mínimo 2/3 dos parlamentares, mas neste caso foi ‘autorizada’ pelo Presidente e assim se efetivou imediatamente, sem conflitos aparentes.

Este é um ótimo exemplo de como ocorre mediação na política entre sujeitos que ocupam diferentes espaços e posições no debate político. A Primeira-dama exerceu aí a posição de mediadora dos interesses do movimento de mulheres, no qual militava e filiava-se intelectualmente. O fato de ser esposa do Presidente favoreceu a mediação direta com a pessoa de maior poder de intervenção neste caso, criando uma oportunidade ímpar de mudança. Ressalte-se que este não é um exemplo atípico ou uma exceção à regra, são variadas as histórias que se apresentam com características próximas a esta, mas não necessariamente com um resultado tão efetivo como este. Em algum momento poderíamos indicar que tal fenômeno talvez denuncie um dado modo de funcionamento de nossa sociedade, apontando para o personalismo na prática política ou clientelismo. Certamente este é um aspecto importante a considerar, mas antes mesmo que busquemos um modelo explicativo para dizer o que somos ou o que explica esta situação, que tal olharmos com mais profundidade para estes exemplos para refletir sobre eles e sobre o que eles dizem do(s) nosso(s) modo(s) de mediar políticas?

Chegamos ao terceiro ponto, os espaços de relação e negociação utilizados pelos sujeitos no processo de construção dos discursos da ação política. Na análise política convencional as arenas formais de negociação – o parlamento, a burocracia executiva, as arenas instituídas com a participação da sociedade civil organizada, os organismos internacionais e outros espaços incluídos no espectro de uma institucionalidade de governo/Estado – seriam os principais âmbitos de investigação. Em alguma medida também se destacariam os ringues informais de negociação, como algumas redes de movimentos sociais que exercem interação mais direta com as instituições formais. Mas o que é possível extrair da análise destes espaços? Até onde eles nos munem de elementos para a análise da política tal como ela é?

Sabemos como as instituições são eficazes em construir regras, em estabelecer espaços de discussão. Quanto mais instituído for um campo, maior será a produção de documentos e ‘informações’[11]. Na saúde, por exemplo, multiplicaram-se os espaços de negociação e consenso e de controle social com o processo de descentralização, mas estes não se tornaram efetivamente os principais espaços de negociação das políticas, ainda que sejam reconhecidos e tenham importância no debate político. Alguns estudos já se dedicaram a analisar tais âmbitos, como os conselhos de saúde, a comissão tripartite, as comissões bipartites e outros. Nestes estudos muitas vezes há dificuldade de se analisar a negociação que implicou numa orientação política e encontra-se o óbvio, o resultado superficial de um debate, indícios de negociação que não se configuram claramente como políticas. Alguns estudos já ousam dizer que não necessariamente têm sido nestas arenas que se processam as negociações-chave das políticas ou que existem grupos não pertencentes aos governos que pautam as decisões políticas, atuando em rede e com práticas de influência. Tais observações nos fazem concluir que há espaços não visíveis onde também se processam políticas. Mas que espaços são estes? É possível localizá-los? Muito provavelmente não, eles não são feitos para serem identificados, muito menos para serem institucionalizados, eles funcionam leves (invisíveis e em rede) atravessando as instituições e só é possível reconhecê-los a partir da fala dos sujeitos que participam destas negociações ou que as percebem como observadores interessados/privilegiados.

Um exemplo que pode dar pistas interessantes sobre esta situação é a forma como são mediados os interesses do setor privado no âmbito do SUS. O prestador privado não tem assento nos principais fóruns de negociação da saúde, mas seu poder de influência se exerce de diferentes formas, em vários âmbitos da política, seja na definição de diretrizes legais, com o apoio de parlamentares que se apresentam filiados aos interesses da saúde, seja na definição de ações executivas, atuando diretamente nos escritórios de governo, influindo nos padrões de atenção e gestão da clínica, na incorporação de tecnologias e na formação de profissionais, etc.

A invisibilidade deste grupo, assim como de tantos outros que atuam na saúde, dificulta o empreendimento da pesquisa, mas não a torna impossível. Ao realizarmos estudos que tragam para o âmbito da análise das arenas os estranhamentos, negociações e disputas que se processam para além da própria arena, pode-se mobilizar os sujeitos participantes a refletir sobre tal situação e trazer à tona elementos fundamentais para o entendimento do nosso modo de funcionamento na construção das soluções políticas. Diferente disto, produz-se pesquisas para reificar e legitimar espaços que já não são mais o que se espera deles, produzimos dados e não qualificamos informação.

Por fim, o quarto ponto de destaque nos estudos de política remete aos processos de inserção e sustentação de conteúdos e enunciados que se afirmam no texto de uma proposta política. Os conteúdos carregam o que há de saber em disputa e podem dar pistas importantes sobre as apostas em curso. A partir de um conteúdo é possível identificar conceitos utilizados, diferentes visões da estratégia política adotada, incongruências com o contexto que se insere e com a trajetória de uma área ou discussão.

O conteúdo de uma política apresenta-se nos documentos institucionais, nos discursos oficiais, nas falas de sujeitos participantes do debate político, na mídia e em outros veículos. Reconhecer e tratar um conteúdo é buscar as linhas de sentido de uma ação política na visão dos diferentes grupos e sujeitos em disputa. É importante diferenciar esta forma de análise daquela que busca o sentido oculto da política, a intencionalidade dos atores e as incoerências da própria ação política dos sujeitos.

Há uma ideia divulgada pela ciência moderna, reproduzida pela ciência política, de que a política oficial é a expressão de um pacto, de um contrato entre partes. Não negamos o pacto, mas ele não é tudo. Uma política quando institucionalizada já está sendo modificada, burlada. Uma lei existe como referência, mas não é uma essência e não consegue abarcar o conjunto de possibilidades que se apresenta na vida, é apenas uma tentativa de ordenar a realidade, é uma escolha, não exatamente o que tinha que ser.

Com isso, analisar o c , onteúdo de uma política é também possibilitar colocar em suspenso a própria política questionando-se como e por que esta se define, não importando exatamente o que ela é, mas como ela se apresenta no debate entre os grupos, como se afirma como prática. Tomemos o Sistema Único de Saúde como referência. Podemos explicar claramente o que é o SUS a partir do conjunto de leis e normativas que o definem, mas isto não é suficiente para entender como o SUS tem se apresentado na prática, isto por que há um conflito entre o que se enuncia e o que se faz. O SUS é um sistema diverso e a interpretação da lei também tem sido diversa. Os caminhos na construção deste sistema têm indicado que há uma diversidade de interesses que perpassam o projeto político, inclusive impedindo-o de avançar. Nesse sentido, talvez seja importante reconhecer como tem se sustentado esta política e que argumentos são utilizados para mantê-la na prática.

Reconhecer tal aspecto é um primeiro movimento para se analisar conteúdos e enunciados de política, possibilitando a utilização de diferentes recursos para o aprofundamento desta análise.

Cabe ainda neste âmbito destacar que ao abordar conteúdos de uma política necessariamente voltamos ao debate do contexto, da curta e longa história, dos sujeitos participantes e os espaços de negociação, e nos deparamos com a necessidade de se extrapolar a análise de políticas dos olhares setoriais. Ainda que o foco de um estudo seja uma política de saúde específica é necessário compreendê-la no contexto da saúde (olhar setorial), no contexto do Estado brasileiro, no contexto do concerto das nações. Não significa o estudo dos diversos âmbitos, mas o reconhecimento de como enunciados remetem a histórias em relação. Há um risco em se ler o mundo pelo setorial e vice-versa o que precisa ser tratado.

Um recurso interessante para esta análise é a construção de uma linha do tempo da política, uma linha que agregue a partir do olhar de uma política específica o conjunto de acontecimentos que atravessam a elaboração dos seus argumentos e extrapolam o próprio âmbito de análise. Esta linha pode se iniciar com um enunciado de política, por exemplo, a Política Nacional de Promoção da Saúde definida em 2006. A partir deste enunciado é possível elaborar algumas questões. Por que constituir uma política nacional em 2006 se o argumento da promoção está presente nos textos de política desde os primórdios do SUS? Qual é a concepção de promoção que se quer divulgar a partir deste período? Como tal enunciado se articula ao projeto político de construção do SUS? Como tal política insere-se no contexto de outras políticas em curso?

Para responder a estas questões será necessário reconhecer os movimentos recentes e antigos que mobilizam o enunciado da promoção. A ideia de promoção da saúde é muito antiga no campo da saúde pública (pelo menos desde o século XIX o termo é utilizado) e historicamente o conceito ganhou outros sentidos. Na atualidade há uma disputa em torno do sentido a ser investido, o que também envolve posições de governos e agências internacionais. Na história recente do SUS, a promoção ganhou um status de política de Estado, mas o que isso quer dizer e como se aplica na prática precisa ser investigado. A linha do tempo pode contribuir nesta análise porque associa os elementos da história aos conteúdos e sentidos da política em curso.

Feita esta discussão podemos reapresentar as questões que de alguma forma atravessam este texto: como fazer a análise de uma política? É pertinente que a façamos? A que ela se destina? Como ela se justifica? E que perguntas deveríamos fazer para compreender as políticas públicas de um dado contexto?

Assumimos nesta discussão que todo conhecimento é resultado de uma luta política. Não pretendemos estudar a política pela vertente científica que afirma um saber universal sobre o Estado, por isso não temos a pretensão de adotar modelos a priori que expliquem e moldem a realidade numa pretensão racionalizadora e totalizante. Não incorporamos nesta proposta estudos de política que voltam-se de forma específica para a tomada de decisão afirmando um saber tecnocrático. Queremos, ao contrário, estimular o pensamento crítico e não normativo, que busca no conhecimento comum e nas práticas políticas respostas para as inquietações sobre as opções políticas em curso. O objetivo não é generalizar ou tornar universal, mas entender o específico e valorizar o diverso. Para isso é necessário ressignificar conceitos e foi com este intuito que buscamos entender como o conceito de Estado foi forjado na história[12] e trazer para o centro do debate as opções e recortes metodológicos, que não necessariamente seguirão o caminho previsto pelos estudos modelares.

Queremos também afirmar o que é o Brasil e seu modo de fazer política, em todos seus espaços. Fazer uma análise digna do Brasil, com o reinvestimento da política dentro da política pública. Nesse sentido, é importante fomentar um mosaico de estudos e tornar o trabalho de análise de políticas compatível com a complexidade do que é o Brasil. Afinal, como diria Antônio Carlos Jobim o Brasil não é para principiantes![13]

Queremos também afirmar o que foi o percurso da saúde coletiva que de forma antropofágica se apropriou de diferentes discursos e saberes e a partir de suas contribuições constituiu-se como campo heterogêneo, contraditório e rico em práticas de pesquisa.

Por tudo isso, entendemos que é preciso trazer os sujeitos para dentro dessa discussão porque pode potencializar a mudança mais efetiva da nossa própria trajetória para frente. O estudo de política remete à implicação de sujeitos, a sujeitos em relação, que constituem redes de comunicação que atuam na proposição de políticas.

Esta é uma aposta com vários riscos: de adesão contraditória de diferentes sujeitos; de mediação de conflitos entre visões de mundo; de dificuldades para operar metodologias de estudo que se pautem por um saber implicado e voltado para o objeto em análise. Há sempre um risco neste tipo de aposta e o principal deles é claramente ele tornar-se mais um projeto que almeja a institucionalidade universal ou uma única verdade.

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Viana, ALd´A. Enfoques metodológicos em políticas públicas: novos referenciais para estudos sobre políticas. In: Canesqui, A. M. Ciências Sociais e Saúde. São Paulo: Hucitec, 1997.

Weffort, F. Os clássicos da política. São Paulo, Ática, 2006.

 

Este texto integra o Livro “Caminhos para Análise das Políticas de Saúde”, que está disponível para download na página da Editora Rede Unida. Para acessá-lo, clique aqui.

Para citar o texto ou parte dele, utilize a numeração de páginas da versão impressa, tal como apresentada a seguir:

BAPTISTA, T.W.F.; MATTOS, R.A. Ciência, metodologia e o trabalho científico (ou Tentando escapar dos horrores metodológicos). In MATTOS, R.A.; BAPTISTA, T.W.F. (Org). Caminhos para análise das políticas de saúde, 1.ed.– Porto Alegre: Rede UNIDA, 2015. p.83-149.

A versão online disponível neste site pode apresentar pequenas e poucas diferenças em relação à versão atualizada que está no livro publicado pela Editora Rede Unida. Estamos em processo de atualização e breve as versões estarão igualadas.

 

Notas de Rodapé    ((↑) returns to text)

  1. A ideia de um ‘longo século XVI’ (1450-1650) está presente em Wallerstein (1974), Braudel (1987) e Arrighi (1994) e refere-se ao momento de formação dos Estados e das economias nacionais, com o início da expansão mundial vitoriosa dos europeus. Para esta discussão ver Fiori (2007).(↑)
  2. Foucault (2008) identifica na trajetória de constituição dos Estados a emergência de um certo tipo de racionalidade governamental que permitiu definir a maneira de governar e possibilitou ao Estado tornar-se sólido e permanente. A ‘razão de Estado’ constituiu mecanismos de regulação interno e externos ao Estado que deram base para a ‘economia política’, entendida como um método de governo capaz de assegurar a prosperidade de uma nação, possibilitando a reflexão sobre a organização, distribuição e limitação dos poderes de uma sociedade, criando então formas de ordenamento social. Os objetivos da economia política resumiam-se em: garantir o crescimento da população e dos meios de subsistência; garantir de forma conveniente, ajustada e proveitosa a concorrência entre os Estados; e manter o equilíbrio entre Estados (Foucault, 2008).(↑)
  3.  Num outro momento o homem será humanizado e identificado como portador de desejos. A humanização do homem será a criação de outro referencial analítico sofisticado de controle social que se instaurará em especial a partir do século XX, com a configuração das ciências humanas.(↑)
  4. Max Weber elaborou um conceito de burocracia baseado em elementos jurídicos do século XIX. O termo era empregado para indicar funções da administração pública, formada por profissionais especializados que se encarregavam de diversas tarefas importantes dentro do sistema.(↑)
  5. É nesse sentido que para Foucault mais importante que discutir a estatização é tratar da governamentalização do Estado.(↑)
  6. Nesta concepção, o governante não se restringe a quem é eleito, mas também a burocracia e todo aparato administrativo do Estado que se distribui no âmbito dos três Poderes.(↑)
  7. O enunciado de uma crise do Estado nos anos 1970 também está associado ao término da polaridade política e com a perspectiva da complexidade dos fenômenos sociais. Assim, alguns analistas começam a reunir argumentos que possibilitariam desmontar a ideia de Estado e de política que se sustentou durante todo esse percurso.(↑)
  8. O pessimismo na análise destes autores é apresentado por Brandão (2009) e o efeito de uma leitura sociológica colonizada para a manutenção de uma desigualdade brutal na nossa sociedade é explorado por Souza (2009).(↑)
  9. Arendt acentua que a política surge não no homem, mas sim entre os homens, que a liberdade e a espontaneidade dos diferentes homens são pressupostos necessários para o surgimento de um espaço entre homens, onde só então se torna possível a política, a verdadeira política (Arendt, 2009).(↑)
  10. Esta é uma característica usualmente associada ao ‘político profissional’. O político como aquele que tem habilidades específicas que o fazem atuar conforme as circunstâncias, sendo inclusive distinguir qual é de fato sua orientação ideológica e os valores que defende. Tal característica acaba por compor uma imagem negativa dos políticos em geral. No dito popular: ‘farinha do mesmo saco’. Nogueira (2001) aborda esta imagem do político e suas consequências para a política.(↑)
  11. Entre aspas porque informação é diferente de dado. As instituições têm produzido muitos dados e pouca informação, dificultando bastante qualquer controle e possibilidade de acompanhamento pelas próprias instituições que alimentam os bancos, trazendo consequências importantes para a gestão e controle das políticas e do sistema propriamente dito.(↑)
  12. Alguns conceitos, vocabulários, carregam consigo um ‘peso gravitacional’, como diria Deleuze e Guattari (1997), trazem uma série de outros conceitos, o que exige que façamos uma distinção clara sobre como utilizamos os conceitos, explicitando os sentidos em disputa. Este é um exercício constante a ser empreendido quando se trata de análise de políticas, onde é forte o peso dos argumentos.(↑)
  13. Vale a leitura do livro organizado por Gomes, Barbosa e Drummond (2001) sobre esta questão.(↑)

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